如何理解政府绩效管理的内涵？按照美国总审计署的定义，它是一个“由相互补充的三大环节构成的动态过程，包括确定战略方向，制定年度目标和测度体系，报告绩效水平”。它包含战略规划、年度绩效计划、绩效报告与信息利用等。
一、战略规划
战略规划的内容包括：系统的使命陈述，目标体系的确定，手段、策略描述以及外部因素和风险分析。
1、系统的使命陈述。
使命——接近于“天职”，“追求一种活动或实现一种职责的内心召唤”。组织肩负的历史责任或力求实现的终极目标。
系统——使命陈述要覆盖部门所有主要职责领域。例如，美国劳工部职业安全与健康管理局对其使命的陈述是：促进和保障工作场所的安全和健康，减少疾病和伤亡。
美国商务部对其使命的表述是：创造就业机会，促进经济增长，实现可持续发展，提高全体美国人的生活水平和质量。
美国空军（20年战略规划）提出的使命是：通过对天空和外空的控制和探索来保卫美国。核心能力是：确保天空和太空优势、精确打击能力、全球打击能力、信息优势、全球快速部署能力和高效战场保障能力。
使命陈述既反映了管理理念的转变，又是绩效管理其他环节的前提。
2、目标体系的确定。
目标体系的确定主要包括：目标的层级体系、目标的表述方式和目标设立的原则。
目标的表述方式有：定量目标、可直接测定的目标、评估为基础的目标。
目标设立的原则有：与使命一致的原则、公民为本的原则、结果导向的原则。
以美国交通部确立的战略目标为例：提供更安全的交通，到2008年底以前，实现高速公路交通事故死亡率降低到亿分之一，商业航空运输重大事故率降低到百万分之0.1，铁路运输事故和意外中断率降低到16.14，市内交通安全事故死亡率降低到亿分之0.488，管道运输总事故数降低到每年307次。
3、手段和策略描述。
这里要弄清楚几个相关概念与核心理念。
一是策略。指管理改革和创新，包括结构、权责分配、工作重点、业务流程、工作方式等。
二是手段。指拥有的资源，包括人力、物力、财力、信息和权威等资源。
三是手段/策略描述的核心理念“调协”（alignment）：策略/目标的调协——围绕目标实现的需要进行管理改革和创新。手段/目标的调协——按照目标实现的需要配置并有效使用资源
讲到策略与目标调协时，以美国联邦紧急事务管理局为例，其使命是减少与灾害相关的人员伤亡和财产损失；整体灾害观是突发事件具共性特征，导致共性需求；管理环节是灾害缓解、防灾准备、紧急反应、灾后重建；工作重点是从以前的后两个环节转到前两个环节；伙伴关系是与地方政府、建筑业、保险公司进行很好的合作。
4、外部因素和风险分析。
主要指：外部因素和风险界定，分析描述的具体内容。其中，分析描述的具体内容主要有，确认并界定各个关键因素，因素与目标之间内在联系，特定目标的实现如何受制约，外部风险的主要应对措施。
案例：美国商务部外部因素描述。
国外经济市场绩效：国外市场的突然恶化会对美国出口造成负面影响，美元增值会增加美国产品的出口难度，汇率的不稳定性。
国外政治环境：政治不稳定，战争会破坏商务基础机构，新政府或政权更迭会导致新的贸易障碍。
国内经济/政治环境：经济滑坡会降低美国的出口额，政治气候变化会影响贸易工作的重点（如开发中国市场）。
资源保证：促进贸易的新创议或项目需要预算的增加，或者限制其他活动。
二、年度绩效计划
年度绩效计划主要包括：年度目标体系，手段和策略描述，外部因素和风险分析，跨部门合作机制和信息核实方式。
三、绩效报告与信息利用
绩效报告与信息利用包括：绩效状况监测和反馈，年度绩效报告，绩效信息利用。其中年度绩效报告指，绩效水平展示，未尽目标原因解释。绩效水平展示包括实际与目标、纵向比较、横向比较等。
未尽目标原因解释，以英国环境部绩效指标为例：“2001年底前，疯牛病发病数降低到650例以下”，实际情况为781。该部的解释是：“三龄屠宰计划”（即3岁以上的牛全部宰杀）由于“口蹄疫”的暴发而暂停7个月，这些“老龄牛”最终出现疯牛病的比例较高。
绩效信息的利用指：绩效奖惩、责任与灵活性交易、诊断与指导以及绩效预算等。
最后，再讲一点政府改革侧重点的国际比较。在政府职能改革（政府与市场/社会的关系）方面，发达国家侧重政府卸载和职能结构优化，我国侧重职能转变；在政府份内职责履行方式方面，发达国家侧重公共服务中的市场机制，我国侧重公共服务中的市场机制；在政府内部的改革方面，发达国家侧重组织机构、公共政策、运作管理，我国侧重机构改革、公共政策和运作管理。
运作是我国政府管理的薄弱环节。主要指：理念、政策缺乏技术支持，规划的前瞻性与系统性，政策配套措施不到位的尴尬及政策、计划执行机制的缺陷。
（作者：周志忍 北京大学政府管理学院教授）