在公共管理学科体系中，公共部门绩效评估属于方法性、实务性的管理技术，但涉及到的理论视点甚多，总体上看，这方面的研究刚刚起步，本文所论，也仅仅是一个初探。
一
一般来说，公共部门绩效评估是对某个部门的工作状况作比较全面的综合判断。绩效评估可在事前进行，也可在事中、事后进行。通常，公共部门的绩效评估是对特定部门一段时间以来的工作状况进行事后测定。
绩效评估这个概念的复杂性主要在于对绩效的理解，特别是对绩效与效率关系的理解。绩效是一个与效率有联系又有区别的概念，是一个包括效率但又比效率更为广泛的概念。
首先，效率是传统的行政管理的核心命题，是政府如何管好自身的内部机制，主要通过组织、领导、人事、体制等基本主题体现出来。绩效当然注重公共管理的内部机制，但它更要关注公共部门与社会、公民的关系，要以社会、公民的满意评价作为最终标准。
其次，效率讲求投入与产出的比率关系，具有明显的速度、经济等数量特征。绩效不仅要求数量指标，而且更重视质量品位，要求公共部门提升服务水平，保证服务质量，在“好”字上做足文章。
再次，效率本源是一个经济上的概念，传统行政管理研究的效率也是从以企业为主要研究对象的普通管理学嫁接而来的。绩效不单单是一个经济范畴，它还具有伦理、政治的意义。以效率至上为取向，公平就难有空间，至多做到兼顾公平。而在绩效的框架里，公平具有非常重要的位置，公平是公共部门、特别是政府的基本功能设计，是弥补市场机制不足的优势特征。
最后，效率提高主要依靠制度规范等刚性机制，而绩效还要涉及管理作风、管理态度等柔性机制。
可以说，效率是一个单向度的概念，而绩效却是一个综合性的范畴。公共绩效可以定义为公共部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化。
二
建构绩效评估模式是评估工作的核心问题。评估模式主要包括主题、维度和示标三方面内容。这一部分首先分析主题和维度问题。示标作为一个特别专题放在第三部分论述。
国内外许多学者专家对评估的主题要素作了种种归纳，结论不尽一致，但有一点却是共识的，主题要素是一个结构。“三E”即经济、效率和效果曾被西方学者认为是绩效评估的“新正统学说”。随着新公共管理运动的深入，质量也日渐成为评估的主流范畴，围绕质量形成的示标数量不断增加。
美国学者詹姆斯·Q·威尔逊认为，公共部门的绩效评估应包括责任、公平、回应、效率和成本等五个主题。1997年，美国公共生产力研究中心出版《地方政府绩效评估简要指南》，概括性地提出了评估的生产力、效果、质量和及时四大主题标准。从评估模式的结构来看，评估主题是评估模式的理论前提和指导思想，评估主题要渗透在每一个评估维度、每一项评估示标里面，每一个评估维度、每一项评估示标都要体现相应的主题精神。
维度位居评估模式的中间层次，是对评估范围的类型划分，通过维度区分，可以使评估层面更加条理、评估视角更加集中，可以使评估标准更具有可比性。维度划分与评估主体的多元结构是密切联系的，满意度是两者统一的基础，某种意义上说，划分维度是服务于评估主体的结构需要，便于各个评估主体从不同的评估视角对同一个组织行为进行评估。
我国干部考核中的德能勤绩标准实际上就是一种个人行为评估的维度划分。当然，在一个评估模式中，究竟要分成几个维度，应依据何种标准区分维度，并没有一定之规。美国政府责任委员会架构的评估模式包括有投入、能量、产出、结果、效率和成本效益以及生产力等六个维度。近年来，香港特别行政区政府通过绩效评估的积极实践，并在政府若干部门进行系统试验，已经形成一套包括四个维度和若干示标的评估模式。一是目标维度。主要测评部门在政策目标、关键成效区域、政府整体目标以及财政绩效方面的实现程度。具体示标可以有在达到政策目标和关键成效区域中的进步，预算表现，各项产出内容的单位消耗，满足财政收入的要求，不断提高市民的满意度等。二是顾客维度。这是服务顾客管理目标的具体化，主要测评各种顾客群体需求的满足程度。可以设置顾客的满意水平，完成顾客型服务的目标，公众对关键问题和服务的了解程度等示标。三是过程维度。参照企业管理运用目标管理和顾客取向的举措，创设公共服务顾客满意的体系。这方面的示标主要有核心过程的效率（比如单位产量/提供的服务），实现主要功能的准确性和质量，形成新的过程或改良等。四是组织和员工的维度。这个维度以不断的改进为标准，主要示标包括引入新的过程或创见，同去年相比较的绩效，受训员工数量，全体员工的满意度和士气，信息管理的质量等。
三
维度与示标相比，维度是评估对象、评估行为的类型区分，规定了评估的基本向面。示标则是评估的具体手段，示标可以看成是维度的直接载体和外在表现。公共部门可以参照同样一个评估维度，但不同的部门，评估示标却可以有很大的不同。总体而言，有效选择评估示标，必须把握好以下几对关系：一是内部示标与外部示标相结合。二是数量示标与质量示标相结合。三是肯定性示标与否定性示标相结合。四是技术性示标与民主性示标相结合。五是支出示标与回报示标相结合。六是客观示标与主观示标相结合。七是工作示标与业绩示标相结合。八是行政成本示标与业务成本示标相结合。九是个体示标与团体示标相结合。
英国学者大卫·米斯顿在1985年提出了确立示标的九项原则，即：有助于阐明组织目标，对政府活动的最终结果做出评估，作为管理激励方案的一种投入，使消费者做出合理选择，为承包或私人服务提供绩效标准，显示不同服务活动在致力于方针及进一步调查研究的激发物，协助决定服务水准的最大消耗率。以获取预定目标，显示可能节省的领域。作为具体实践，国家行政学院出版的《英国地方行政改革研究》一书，介绍了英国地方政府评估的一个模式，该模式分为适应与反应、目标与产量、稳定与控制和职员参加与发展等四个维度，第一个维度有社区参与、市场与顾客反馈、鉴别及获取资源、责任和政治敏感性等示标；第二个维度由战略计划和目标摄定、质量保证和效果、生产和产出目标等示标组成；第三个维度的示标是正式的交流与协作、管理信息与记录、控制财政程序方法；最后一个维度有培训与发展、团队建设与树立士气、个人评估和行为学习、人员互动和交流最大化等示标。我国学者徐邦友在《试析政府绩效评估的新取向》（《公共行政》2000.6）一文中分析了效率原则的种种局限，把满意原则作为衡量绩效评估的最终尺度，在顾客满意度这个基本维度里，提出了税负水平、受益程度、投诉申诉和工作效率等四个示标。
笔者在试点县市进行的评估实践中，尝试性地建立了一个示标体系。在制度建设维度，设立了公示制度、公开制度、责任制度和承诺制度等示标；在政风建设维度，设立了班子团结、廉洁奉公、遵纪守法等示标；在运作机制维度，由公民（主要是相对人）评估的示标有依法办事、举止规范、态度和蔼和办事高效，由部门直管领导评估的示标有班子素质、工作质量、政令贯彻、整体形象，由投诉中心评估的示标有投诉率（经调查确立）、整改度；在业务实绩维度，具体示标由评估管理机构和各个部门商定，总体要求是：要有一个总的业绩评估指标，要有几项最能够反映该部门业绩的量化示标，尽可能以百分率表示。要尽可能运用比较的方法来确定业绩，可以采取以下方法：一是时间比较。以一定的周期为单位，进行纵向回朔，可以比较清楚地确定业绩。二是目标比较。可以设立成本和节省目标、效率和生产目标、产量目标以及活动周期等多个选项。三是部门内部比较。这种方法在掌握信息方面具有优势。四是政府内部比较。较为有效的方法是在更高一级的业务范围内，确立横向比较的业绩排名，同时，还可以参照各级、各个部门对该部门的总体评价（是否先进、有无表彰等）。五是政府外部比较。在可比的情况下，政府部门可以和第三部门、甚至是私人机构进行业绩比较，成本费用是通常用来比较的技术指标。
评估模式的技术指标包括修正指标、标准分值和加权计算三个部分。一般来说，每一个维度设4-5个示标，每一个示标分成优秀、良好、中等、合格、不合格五个等级，标准分值为100分。当然，在这个框架内，各项示标的分值权重可以根据情况具体设计。对于具体的评估主体来说，只要在特定的评估维度内，针对相应的评估示标，对不同的评估等级做出选择就可以了，不必计算，不必转承，简明直观，具有判断上的唯一性，便于操作。不同评估维度的评估表格最后统一汇总到评估管理机构，进行两级加权计算。第一级计算分别在每一个维度中进行，首先将每一项示标的不同等级换算成标准分，然后根据每一项示标的权重，加权计算，得出这个维度的标准分值。第二级计算是对各个维度的分值进行权重加总。总体评估表也以100分为准，明确框定各个维度的权重系数后，就可以对整个评估表进行加总计算了。评估模式技术指标的确定工作主要由评估管理机构负责，专业人员必须做好以下两项工作：第一是精心设计。每一项示标权重、每一个维度权重都要经过反复推敲、反复研究，这是评估效度极为关键的环节。第二是周密计算。面对众多的评估表格，两级加权计算非常复杂，专业人员一定要认真细致，确保每一个数据的准确性。
（作者：卓 越 厦门大学公共事务学院教授）