纵观湖南省汨罗市历次乡镇机构改革，控制机构编制和实有人员的任务都摆在极其重要的位置。国家十一五规划又明确提出了乡镇机构编制和实有人员只减不增的目标。汨罗市近几年来乡镇机构和人员编制控制较好，呈现出负增长。乡镇机构编制保持不变，行政在编人员比与2001年改革后持平，乡镇站所人员比2004年改革后减少38人。但就目前调查到的情况来看，乡镇机构编制和实有人员的控制方面仍存在诸多问题不容回避，现就汨罗的实际情况作如下分析。
一、存在的问题
（一）乡镇的规模仍然偏小。近两次乡镇机构改革中，乡镇规模异动不大，就目前的情况看，汨罗市29个乡镇中，人口在3万人以下乡镇的有22个，人口密度在300人/平方公里以下的乡镇有7个，这对于处于全省十强的县市而言，乡镇总体规模明显偏小。
（二）乡镇内设机构有待健全。在2001年乡镇机构改革时，规定乡镇机关只设1个综合性办公室（加挂计划生育办公室牌子），不另设其他专门办公室，但乡镇机关在实际的运行过程中没有这样操作，而是根据市级的考核要求和乡镇自身实际情况对乡镇机关和站所人员实行分组分线管理，如某一乡镇即设立政法维稳组、计划生育组、新农村建设组、三项工作组（招商引资、大办工业、向上争取项目统称三项工作）、财政税收组、党政后勤组等六个组，其他乡镇与此大同小异。这其中，作为综合性的办公室实际上不但承担了本身的职能，更重要的是负责机关后勤工作，管理乡镇政府机关各项开支以及应付债务，这是由目前乡镇普遍负债的现实情况决定的。而作为“一票否决制”的维护地方稳定及计划生育工作和作为乡镇政府重要考核指标的新农村建设、三项工作及财政税收实际上不可能由单个干部来完成，而必须由一个团体来完成，因此，乡镇普遍采用分组分线的方式。这种方式不是完整意义上的机构设置，但却是由一部分人组成，且承担了某种特定职能，这是由上级政府制定的乡镇政府评价制度和乡镇的特殊处境所造成的。这种方式与乡镇机构改革时的初定机构已经发生了变化，乡镇内设机构有待健全。
（三）乡镇事业单位配置与改革要求存在不一致。表现之一是事业站所改革不到位。在乡镇改革之时，许多乡镇上报方案都是按要求改的，但由于各个乡镇情况不同，一些站所虽然已经不再列属事业单位，但实体仍在运作，牌章仍然使用，并且也承担着乡镇政府和事业站所的某些职能。表现之二是站所依附于政府机关。如农林畜水事业站所依附于新农村建设组，法律服务所依附于维护稳定组，计划生育服务所依附于计划生育组，财政所依附于财政税收组等。
依据第（二）、（三）点，乡镇机构可以简单表示为（如下图）：
（四）乡镇领导来源不一致。编制管理在本世纪之前并没有受到充分重视，在2001年机构改革开始之时，每个人的编制类别、身份（包括干部身份和公务员身份）重新规范认定后，由于认定需要一个过程，编制管理作为一个政府自身管理的新兴产物，一开始并不是一帆风顺，也存在认识上的不到位情况，一部分乡镇领导干部是在无编或事业编制的情况下任命的，并不具备行政编制，但却具有公务员和干部身份，二者存在冲突。即使在每一个人的编制、身份初步确定之后，组织部门严格按照编制管理要求任命干部，也还有些干部是选任制干部。打个比方，一名村支部书记或站所长在通过选举成为乡镇负责干部后，他同样也会面临上述提到的问题。因此在领导职数既定的情况下，如何将乡镇领导职数与编制对应起来管理仍是一个需要解决的问题。
（五）乡镇机关工作人员编制构成复杂。大致可分为六种情况：一是超编。超编的乡镇主要是靠近城区和经济发展较好的乡镇，一部分干部千方百计地挤到这些乡镇内。二是缺编。缺编可分为两种，一种是一些乡镇，特别是一些经济条件比较落后和偏远的乡镇，干部队伍严重老化，青黄不接，干部工作负荷超重；第二种是正式编制数不满，但编制外人员仍然存在。三是在编不在岗。由于机构改革，提倡主动分流，一部分人占据编制，但不在单位上班。就笔者所了解到的分流政策，由于在机构改革过程中确保稳定，分流人员编制仍然保留。四是在岗但不在编。五是不在编也不在岗，但在册。在册人员乡镇自己掌握，一般不上报。这是指部分符合当时政策的，由于各种原因没有取得编制且分流出去，享受分流待遇的人员。第六种是混编混岗。由于乡镇按分组分线的机制运作，一些站所人员混入机关。
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