内蒙古巴彦淖尔市以问题为导向纵深推进综合行政执法改革

　　2016年以来，按照中央和自治区“简政放权、放管结合、优化服务、转变职能”和“推进综合行政执法改革试点”的相关要求，内蒙古巴彦淖尔市主动融入，高点定位，将“突出特色，勇于创新”贯穿改革始终，坚持示范引领，点面同步，在推进改革中完善，在组织实施中提高，在具体落地中见效。

　　一、在改革推进上下实功，着力解决执法“乱”的难题

　　改革实施以来，以“理顺机制、整合主体、重心下移综合实施”为主要内容，坚持“示范引领、全面推开”的原则，重在解决多头、多层、重复执法和执法扰民问题，蹄疾步稳地推进市、县、乡三级综合行政执法改革。构建了四个体系：

　　（一）构建权责统一执法体系，理清执法职能

　　坚持将梳理执法权力前置。对市、旗县区两级行政执法事项进行了全面梳理，重点梳理权力内容、法律依据、行使范围、执法主体、机构设置、编制核定、处罚频次等情况，市本级共梳理出行政执法权力事项5749项，旗县区级行政执法权力事项25629项。在此基础上，由政府法制部门建立数据库，即时锁定部门执法职能，为改革的深入推进提供了法律保障。

　　坚持将明确执法权限前置。以“两单”为依托，进一步明确了市、旗县区、苏木乡镇、街道办事处的执法权限。除法律法规有明确规定暂不宜由基层政府承担的行政执法职能外，对市场监管、城市管理、农牧林水、环境保护、劳动保障等基层发生频繁、涉及领域多元的执法职能，逐步交由基层政府承担，实现“属地管理、扁平执法”。

　　坚持将理顺执法关系前置。一是合理划分业务主管部门与综合执法机构之间的权责关系。主管部门与综合行政执法机构之间通过行之有效的信息互通、资源共享、协调联动运行机制实现密切配合。二是进一步厘清市和区政府之间权责关系。市政府工作部门行使执法职责并设立执法队伍的，临河区原则上不再设执法队伍（如改革中，将临河区文化旅游执法队伍整体上划市级管理，市区一体，同城一支队伍管全部）。临河区可以承接并行使的执法职能，市本级不再设立同类执法机构。（如城市管理综合行政执法，按照“区建区管”的原则，市本级只负责跨区域和特重大行政执法案件的办理工作，不再行使临河地区具体的城市管理综合行政执法职能）。三是市和旗县政府之间，进一步明晰了执法范围和重点，对与基层管理关系密切、现有力量和能力能够有效承接、适宜由旗县政府实施的执法事项，采取直接下放的方式，统一由旗县政府开展综合执法（市政府共向旗县政府下放行政审批和执法权242项）。

　　（二）构建相对集中执法体系，优化整合机构

　　推进部门内部综合执法。主要以市本级为主。市政府工作部门所属的32支执法队伍改革后调整为18支，其中：撤销14支，保留13支，重新组建5支。优化了部门内部执法职能，除法律有明文规定情况外，原则上部门内由多个科室、多支队伍行使的行政执法职能集中归并到一个科室或者一支队伍，实现“一个部门一支队伍管执法”（如农牧业方面，将分散在局机关及其所属的动监、种子、草监等近十个单位行使的行政执法职能、编制和人员进行整合，组建市农牧业综合行政执法局。市文化旅游综合执法局，横向实行文化、体育、旅游“1+2”体制，纵向实行与临河区同城一支队伍的“1+1”体制）。

　　推进跨部门跨行业综合执法。主要以旗县区为主。对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的部门进行机构和职能整合，每个旗县区都严格按照自治区要求，设置不超过8支行政执法机构，实现“一个领域一支队伍管全部”。（如旗县区普遍将原工商行政管理、质量技术监督、食品药品监管等方面的执法事项进行整合，组建市场监督综合行政执法局。乌拉特前旗等4个旗县又从方便执法考虑，将教育、民族宗教等11个部门的行政执法职能整合其中，组建市场监督和社会事业综合行政执法局，在原三局合一的基础上，实行“1+10”整合模式，极大地拓展了执法范围和领域）。改革的综合性效应凸显,设计的“1+1”或“1+N”模式,力求执法成本最小化，综合成效最大化。

　　推进“区街联动”综合执法。临河区按照“跨部门、相关联、可承接”的原则，整合区级部门的全部或部分执法职能和执法力量，统一集中下移到街道办事处，积极探索由街道金川和新华两个办事处综合执法机构组织对外开展执法工作，以街道办事处为主体集中行使，按照“综合+联合+便民”模式，实现“一个街道一支执法队伍管执法”。

　　推进区域性综合执法。旗县区将适宜在基层行使的执法职能下放到中心镇综合执法机构，以中心镇的名义集中行使执法权，实行“一个镇一支队伍管执法”。其它苏木乡镇探索跨区域依托一个苏木镇综合设置执法队伍，实行“一支队伍管理若干个区域”（如乌拉特中旗甘其毛都镇跨乌兰苏木和川井苏木，临河区新华镇跨狼山农场等）。同时，建立了比较完善的“综合+联合+调解”“执法+说法+交流”的综合执法新模式，使执法难度下降，关口前移，尽可能避免矛盾激化，体现综合执法人性化和亲民化。

　　（三）构建服务基层执法体系，实现重心下沉

　　机构下沉。对基层发生频率高、执法监管结合紧密、需要较强专业技术进行支撑的涉改领域，采取下移执法机构的方式开展综合执法。通过整合，全市行政执法队伍由208支改革为150支。改革后，市直设18支，每个旗县区设8支。改革前，苏木乡镇、街道办事处、工业园区不设执法机构；改革后，基层综合执法机构实现“零突破”和“全覆盖”，全市92个苏木乡镇、街道办事处、农牧渔场、工业园区跨区域设置了76支综合行政执法队伍。不仅实现了横向到边、纵向到底执法全领域全覆盖，而且执法队伍数量显著减少，其中，市直减少43.8%，旗县区减少68.1%，苏木乡镇和工业园区增加76支，实现了执法机构下沉的改革初衷。

　　力量下沉。对执法事项主要发生在基层、专业技术要求适宜、执法部门力量相对薄弱的涉改领域，通过条块结合，整合执法力量，充分发挥基层政府的统筹能力，开展综合执法工作（如市场监管领域，市级市场监管部门不再直接行使一般执法职能，主要负责跨地区重大案件的查办及对旗县区执法工作的指导）。通过改革，旗县区平均将原由直属部门和单位承担的近76%的力量下沉或派驻到苏木乡镇综合执法队伍，充实基层执法力量，实现网格化、全程化、立体化监管（如临河区将城管执法机构和执法人员整建制下移到街道办事处，与街道综合执法机构合署办公，一体化执法，分别处罚，接受街道办事处的组织领导。并在街道办事处设立综合执法便民服务窗口，与街道办事处日常工作同部署、同平台、同考核，有效提升执法效率）。

　　权限下沉。对与基层管理关系密切、现有力量和能力能够有效承接、适宜由基层政府实施的执法事项，采取委托授权直接下放的方式，由基层政府开展区域性综合执法，体现了赋予的责任与履行权利的对等。

　　（四）构建规范标准执法体系，完善运行机制

　　推进执法程序规范化。在推进改革硬件建设的同时，注重执法程序的规范有序，按照“双随机一公开”制度，要求所有执法机构做到“四建立”：一是建立随机抽取执法人员、执法对象和执法全过程记录制度，规范执法的权限，减少执法纠纷；二是建立监督制约制度，健全法律、行政和社会监督机制，提高规范化水平；三是建立信息公开制度，公开具体职责、执法依据、处罚裁量基准、运行流程和监督途径，推进阳光执法；四是建立岗位责任制度，细化岗位职责，确保责任压得实和可追究。

　　推进执法队伍标准化。一是按照“编制随职能走，人员随编制走”的原则，盘活存量、优化结构，做到职责整合与编制划转同步实施、队伍设立与人员移交同步操作，力求人员编制重点用于执法一线；二是创新机构编制管理和队伍建设的有效机制。基层一线队伍编制不足的，优先从本地区本层级调剂解决，充分发挥各级编委宏观决策、集中调配、统一使用的权威作用，打破编制条块分割、资源闲置的制约，建立调剂使用的长效机制，实现编制使用的最大效益；三是建立队伍标准管理制度。推动综合执法队伍统一服装标识、统一执法证件、统一执法平台、统一执法专用章、统一法律文书，不断提高队伍素质和执法水平。

　　推进执法手段信息化。坚持高标准建设、高水平推进。一是市、旗县区、苏木乡镇三级执法机构，均为一线执法人员配备了执法记录仪，确保执法全程可记录，资料有留存，取证可查寻；二是在市场监管、城市管理领域甚至苏木乡镇，建立覆盖范围广，互动能力强，机动反应快的视频监控调度平台。如乌中旗市场监管综合执法平台、临河区智慧城管指挥综合管理系统、白彦花镇和乌加河镇执法调度中心、市文化旅游综合行政执法局指挥中心等，均可通过视频监控实现执法对象的有效监管，并不断创新信息手段，运用GPS定位、车载流动摄像记录仪、遥控飞行记录仪、手机APP客户端，使执法人员通过多名方式与信息平台进行适时交流，第一时间即可到达现场进行执法处置，起到了“让信息多跑路，让群众少跑腿”的现实作用。通过将职能赋予的监控场所全部置于执法平台监控“天眼”之下，极大提升了法律的震慑力和现场取证及处置能力。

　　推进执法宣传普及化。实施改革之初，我们联合宣传部门制定了操作性强的宣传工作方案，通过广播、电视、报纸、微信等平台和载体，构建全方位、多角度、大数据的改革宣传阵地。拟制改革宣传片8部，制定宣传道旗348幅，固定宣传栏76块，宣传标语104条，宣传手册1200余本、便民服务卡16000余张，媒体累计登载报道32篇，建立互联网宣传平台8个，第一时间发布改革信息104条。在助力“绿色崛起、赛过江南”的高峰论谈上对综合执法改革专项宣传。并建立市、旗县区、苏木乡镇三级宣传网络，使改革不仅在各级执法队伍中入心入脑，也让市场主体和群众知法守法，问卷显示：群众和市场主体对开展综合行政执法的知晓率达到67%以上。

　　二、在改革成果上求实效，着力增强执法“统”的功能

　　实施综合行政执法改革，基础在“全”，关键在“实”，要害在“合”。“全”就是改革覆盖了市、县、乡、村各层级各领域；“实”就是落实到位，方案落地实、制度执行实、机构整合实、工作开展实；“合”就是突出综合性、体现整合效应，推动职能机构、队伍人员各要素的整合。通过践行这三个关键字，该市综合行政执法改革目前取得了初步成效：

　　一是全市对改革的认识高度统一。这项改革，是一项政策性强、程序繁杂、涉及利益主体多的系统性改革，既涉及到执法主体的合法性和执法利益的重新分配，又涉及到执法机构的优化重组，还涉及到执法人员的重新调配。改革之初，阻力大、认识浅、困难多。随着市委、政府的高效决策和各地各部门的有力推动，作为改革主体的市政府工作部门和旗县区政府，对改革的认识高了，阻力小了；支持多了，掣肘少了；落实多了，甩手少了。使改革的成果从无到有，由小变大。

　　二是基层执法力量得到切实强化。改革前，全市执法机构的特点是一个工作部门执法队伍多，但人员少，力量分散；同一个系统市、旗、乡三级都有队伍存在。改革后，通过实施部门内整合、跨部门整合、执法力量下沉，最大限度地发挥聚合效应，握指成拳，聚树成林，在总体执法机构减少，编制和人员不变的前提下，变分散薄弱的执法为集中有效的执法，执法力量得到巩固与强化。

　　三是执法的综合效应逐步显现。通过随机调查走访了解到，市场主体和人民群众了解改革、参与改革、支持改革的正能量正在迅速形成，改革的民心效应也正在迅速转化为改革的内生动力，使改革在创新手段、丰富内容、优化流程等各方面均日臻完善，综合效应日新月异。