编制管理必须依法行事

　　唐太宗李世民是我国封建社会一位比较开明的皇帝，他即位不久，就在《职官令》中对各级政府机构官员设置作了明确规定，对妄置机构、私设冗员规定了奖惩条款，轻者受杖刑，重者判处徒刑。贞观时，他不但增加了宰相的人数，避免宰相专权，还合并了州县，革除唐初“民少吏多”的弊政，从而节省了开支，减轻了人民的负担。唐太宗虽然是一个封建帝王，他所采取的治国方针也是有限智深，但其做法对我们现今的机构改革具有一定的借鉴作用。

　　随着社会主义市场经济体制的建立与完善，人事制度改革的不断深入，以及国务院机构改革的圆满完成，我国地方政府机构改革的帷幕已全面拉开。“精简、统一、效能”是此次地方机构改革应贯彻的主要原则；精简机构、转换职能、分流人员、优化结构、提高效率是当前地方政府机构改革的主要任务，也是关系到地方机构改革成败的关键所在。邓小平同志曾指出“精简机构是一场革命”，如何大刀阔斧作好此次地方政府机构改革，真枪实弹的精减机构和人员，把转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率、优化人员结构落到实处，跳出历次机构改革所出现的“精简——膨胀——再精简——再膨胀“的怪圈，把握好机构改革、人员分流的方向，处理好机构改革工作中出现的各种矛盾，剔除机构改革中”人治“观念，树立”法治“观念，以法律、法规为准绳作好此次地方机构改革，是防止“翻牌”公司重新出现的有效途径。要积极稳妥地作好地方政府机构改革，必须依靠法律这个强大的武器来做好人员编制结构管理工作。

　　目前，我国的机构编制管理尚未出台一个统一的、正式的法律、法规，各级机构编制主管部门的管理行为，也只能依照上级主管部门的管理行为，依照上级主管部门的文件和标准等来实施管理。这在客观上给一些以言代法者有了可乘之机，机构编制管理方面“人治“现象比较突出，一些机构和人员的增加并不是科学论证的结果，而是靠个别领导的主观意识来决定。一些机关事业单位进人不是”增人服从计划、计划服从编制“，而是个别领导说了算，乱点鸳鸯谱，导致了”编制服从个人意识“的弊病，更有甚者，不是依靠精兵简政，转变职能、提高办事效率的原则来作好机构改革工作，而是习惯于靠增设机构、机构升格或是靠增加人员来强化部门管理，不善于发挥原有职能部门的作用，不善于通过改变工作方式和加强机关制度建设来提高工作效率，编制工作中出现以上因素的关键是缺少法律监督，致使个别领导权大于法，临驾于法律之上。因此，要规范行政编制，使我国行政管理逐步走向规范化、科学化、法制化轨道，尽量减少人为因素对编制的干扰，国家必须尽快出台行政机关《编制管理法》，明确规定编制管理的对象、范围；编制管理的原则、方法；编制管理的权限划分及主管部门等。在总的编制管理法下面，还可制定若干分类编制管理法，如：行政机关编制、事业单位编制、人员编制、机构编制等管理法，用法律来保护编制管理，对机构编制日常审批及管理按照法定程序进行。对机构改革中违反规定、擅自扩大机构编制的要明确责任，不仅要追究当事者的责任，从严查处，还要追究有关领导的政治责任。既要“杖型”当事者，又要“惩罚”某些领导，像唐太宗一样对乱设机构、私设冗员的掌官意识者严厉惩罚，使机构编制工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。任何个人和组织在此次机构改革中违犯了编制法规都应受到责任追究。

　　现代世界的发达国家，对有关编制的立法都十分重视。例如：日本政府的机构设置和人员编制都由法律规定，其中《宪法》规定了内阁的地位和职权；《内阁法》规定了总理大臣的职权及其同阁员的关系；《国家行政组织法》规定了政府各部门的相互关系和组织原则以及主要的职位和限额；《行政机关职员定员法》则明确规定了中央政府各部门的官员和职位的最高限额，并且在这个限额内每隔一定时期发布一次《定员令》，具体规定政府各部门的编制员额。

　　在我国，编制立法并非近代才出现，而是古已有之。例如：早在我国历史上的第一个统一的王朝——秦朝，就制定了专门的《置吏律》，对任用官吏的时间、程序及长官不在暂由他人代理等问题作了法律规定。以后历代也多对编制立法问题给予高度重视。如唐、明、清三代就分别制定了《唐六典》、《明会典》、《清会典》这三部（共近两千卷）具有法律效力的国家编制总纲。在对国家编制进行法律规定的同时，对违反编制的行为和现象，不少朝代也制定了进行惩罚的法律规定。除前面所说的李世明制定的《职官令》外，唐朝还制定了《唐律》，就有专门的《职制律》。其中规定“诸官有员数而署置过限及不应置而置（谓格令无员妄相署置），一人杖一百，三人加一等，十人徒二年”，意即超编1人打100大板，超编3人加打10板，超编10人，判2年徒刑。

　　当然，无论是现代的资本主义国家还是我国古代的封建统治者，他们之所以对编制管理高度重视，根本目的还是为了维护自己的统治。但是，对这些现象加以考察之后，对我们现今的机构改革以深刻的启示，我们作为社会主义国家，为了规范行政机构管理，为了更好地为社会主义经济建设服务，更应该作好编制管理工作。

　　当前，在地方的机构改革中，虽然行政机关《编制管理法》尚未出台，各级政府和部门必须依据现行机构改革中国家及地方现行有关文件、标准等规定来加大编制的实施管理，以邓小平同志的“要遵守编制，可以说编制就是法律”的指示精神来指导日前地方机构改革的编制管理工作。探索制定一些地方法规，实现与国务院的组织结构框架相衔接的法规政策。

　　一是对过去颁发的有关编制法规，根据现行机构改革的特点和发展变化了的情况加以修订完善，重新颁布实施；

　　二是对文件中有关编制的似法非法的规定，加以规范化，并通过一定的程序使之上升为法规；

　　三是进一步细化地方各级人民政府组织法，制定出具体化的各级政府组织通则和各具体部门的组织条例等，以形成多层次人民政府组织法；

　　四是参照已经颁发的有关编制法规的内容，体制及制定经验等，进一步制定其他同类编制法规；

　　五是各单位的“三定”方案早已出台，这是我国机构编制管理的一个严肃性文件，我们要以此次机构改革为动机，将政府各部门的“三定”方案交由同级人大审议通过，以提高它的法律地位，加强各单位和各部门的编制意识，并把“三定”方案作为机构改革工作的重要政策依据。

　　总之，在此次地方政府机构改革中，不管是哪个部门，哪一级干部，特别是负责编制工作的领导，都要自觉执行机构编制有关法规，严格按照法定程序办事，不得随心所欲、各行其是，对在此次地方机构改革中的违章者，应视其情况，对直接责任人给予必要的行政处分，切实维护编制法规的尊严，确保此次地方机构改革的顺利实施。

　　（安徽省宁国市人事局（编办）　崔光宝供稿）