湖南常德整市推进综合行政执法体制改革

　　“几顶大盖帽，管不了一顶小草帽”，是前些年各地行政执法领域普遍存在的共性问题，也是对常德市一些部门和单位交叉执法、重复执法现象的生动比喻。为促进行政执法“多帽合一”，提升现代政府治理水平，常德市委、市政府决定紧跟中央部署，以“不是试点、胜似试点”的胸怀和勇气，结合2015-2016年政府机构改革，加速实施并整市推进综合行政执法体制改革，收到了良好效果。

　　一是全方位部署。2003年以来，常德市一直在小范围探索综合行政执法模式。去年上半年，该市在学习考察江苏南通、山东莱芜和省内邵阳等综合行政执法改革国家级试点单位经验做法的基础上，经市改革领导小组、市政府常务会议研究，决定按照“总体设计、先易后难、分步实施、重点突破”的思路推进综合行政执法体制改革，变“零打碎敲”为“全面开花”。去年10月25日，常德市召开动员大会，在全省各市州率先部署整市推进综合行政执法体制改革，提出到2017年底前后基本建成权责统一、监管到位、权威高效、覆盖城乡的综合行政执法新体制。去年12月底前，全市9个区县（市）相继召开综合行政执法改革工作推进会，就改革工作做出具体部署。至此，该市综合行政执法改革在市域范围内全方位启动。

　　二是全领域推进。常德市市县两级坚持问题导向、需求导向和法治导向原则，分类集中行政处罚、行政强制、行政检查等行政执法权，开创了部门内、领域内、区域内综合行政执法齐头并进的新局面。截止目前，该市17个市级政府工作部门和96个县级政府工作部门已提前完成内部执法机构整合工作，由一个机构集中行使同一主管部门内法律法规规定的所有行政执法权。该市安乡县市场和质量综合监督执法大队整合原县质量技术监督稽查大队、县药品稽查大队、县食品稽查大队、县酒类产销管理办公室、县公平交易分局、县市场规范管理分局等六个机构的行政执法职能，达到了精简高效、便民利民的预期目标。市县两级城市管理和文化市场领域在前几年完成综合执法机构组建的基础上，正在按照“大城管”、“大文化”部门建设的要求实施深化改革工作，明确由城市管理综合行政执法局集中行使市政、园林、规划、环保、工商、公安交通等方面涉及城市管理的全部行政处罚权，由文化市场综合行政执法局（执法大队）集中行使文化（文物）、体育、广播电视、新闻出版等方面所有行政执法权。市属桃花源风景名胜区、桃源县陬市镇和黄石水库灌区、汉寿县西洞庭湖国家级自然保护区相继组建综合行政执法机构，集中行使区域内法律法规允许下放的所有行政执法权。

　　三是全事项下放。2015年12月，常德市桃源县结合全国经济发达镇行政管理体制改革试点，将县直所有部门涉及乡镇的203项行政许可和管理服务事项下放到陬市镇政府，同时将发改、工业、国土、住建、环保、公安、交通、安监等13个县政府部门承担的108项行政执法事项全权委托陬市镇综合行政执法大队行使，开创了陬市镇经济逆势高速增长、城镇建设提质扩容、服务对象高度认同的新时代。2016年，陬市镇GDP和税收收入分别达到77.5亿和2.4亿元，增长21%、49%。汉寿县将县直8个部门涉及10多部法律法规的100多项行政处罚权全部交由西洞庭湖国家级自然保护区综合行政执法大队行使，扭转了多头执法和执法成本高、效率低的尴尬局面。保护区综合执法大队成立半年多时间，就抓捕非法电击鱼船30余艘，立案查处非法采矿案2起，成功破获7人毒杀和非法买卖46只野鸭、2只野生小天鹅的“1.19”毒鸟案。常德市住建、环保、水利、人防等市直部门也不甘落后，从去年12月份开始谋划将涉及城市建设管理的100多项行政处罚权下放至武陵区河洑镇及丹洲隔堤以南特定区域，目前前期论证工作已基本完成，即将进入实质性操作阶段。

　　四是全环节监管。常德市注重合理划分市级政府与市辖区及市属功能区、行政主管部门与综合行政执法机构的职责权限，配套推进改革，明确责任边界，防止综合行政执法改革中出现监管脱节和真空地带。市县机构编制部门指导市县政府工作部门全面推行“两集中三到位”（行政审批职能由多个内设机构向单一的行政许可办公室集中，部门行政许可办公室向市县政务中心集中，所有审批项目进驻政务窗口到位，审批职能授权政务窗口到位，审批手续在政务窗口办理到位）行政许可模式，为综合行政执法减少了羁绊、强化了保证。行政审批制度改革部门出台《常德市权力清单动态调整管理办法》，指导政府工作部门拟定行政许可、行政执法等权力事项事中事后监管清单并公布实施，落实了事前、事中、事后监管责任。政府法制部门着手抓好行政执法主体、行政执法人员资格确认工作，全面推行执法资格持证上岗制度、执法环节全程记实制度、行政处罚自由裁量权基准制度和行政执法责任追究制度，减少了越权执法、任性执法等不规范行为。改革实施以来，全市没有出现一起由综合行政执法引发的信访和不稳定事件。

　　目前，常德市整市推进综合行政执法体制改革不到半年时间，但已形成“一个部门一支队伍管执法”、“一个领域一支队伍管执法”、“一个区域一支队伍管执法”的改革主体框架和全方位综合执法新模式。按照计划，该市综合行政执法模式将逐步推广到市县所有政府工作部门、市域内所有经济发达镇和街道以及所有工业园区、农场管理区、旅游度假区、风景名胜区、自然保护区、饮用水源保护区等重点监管区域。预计今冬明春改革结束后，该市行政执法队伍总数将比改革前减少三分之一以上，行政执法编制总量将比改革前有所减少，“分兵把守”、“各管一段”的行政执法局面将基本终结，人民群众的改革获得感将明显增强。